कानुन निर्माणमा सामाजिक आवश्यकताको प्रतिबिम्ब, समस्या , चुनौती र समाधान                                                                                                                   

कानुन निर्माणमा सामाजिक आवश्यकताको प्रतिबिम्ब, समस्या , चुनौती र समाधान

तोमनाथ उप्रेती

                                         उपसचिव, नेपाल सरकार

विषय प्रवेश

नेपालमा कानुन निर्माण प्रक्रिया केवल औपचारिक विधि र संवैधानिक ढाँचामा सीमित छैन। यो सामाजिक आवश्यकताको प्रतिबिम्ब पनि हो। प्रत्येक कानुन समाजमा देखिएका समस्याहरूको समाधान, जनताको अधिकार संरक्षण र सार्वजनिक हित सुनिश्चित गर्न उत्पन्न हुन्छ। जब कुनै कानुन निर्माण हुन्छ, त्यसले वर्तमान समाजको वास्तविकतामा आधारित भएर नागरिकका आवश्यकता, न्यायिक दृष्टिकोण, र सांस्कृतिक मान्यतासँग तालमेल गर्नुपर्छ। यसरी कानुनले केवल शासनको औपचारिक उपकरण नभई सामाजिक संरचना र मूल्यहरूको प्रतिफलको रूपमा कार्य गर्नुपर्छ।

नेपालको सामाजिक विविधता, भौगोलिक संरचना र सांस्कृतिक विशेषताहरू कानुन निर्माणमा चुनौती पनि प्रस्तुत गर्छन्। विभिन्न जाति, भाषा, धर्म र सांस्कृतिक समूहहरूको आवश्यकता फरक–फरक हुन्छ। एकै कानुन सबैको आवश्यकता पूरा गर्न सक्नु सामान्यतः कठिन हुन्छ। उदाहरणका लागि, धार्मिक वा सांस्कृतिक गतिविधिहरू, भूमि व्यवस्थापन, कृषि नियम, पारिवारिक संरचना जस्ता विषयमा विभिन्न समुदायका आफ्नै परम्परा र विश्वास छन्। यदि कानुन यी भिन्नताहरूसँग संवेदनशील र समायोजित हुन सकेन भने विवाद र असन्तुष्टि उत्पन्न हुन सक्छ।

सामाजिक आवश्यकताको प्रतिबिम्ब कानुनमा प्रष्ट देखिनु भनेको नागरिकको जीवनस्तर, न्याय र समानताको सुनिश्चितता हो। कानुनले कमजोर, वंचित वा अल्पसंख्यक वर्गलाई सुरक्षा प्रदान गर्नुपर्छ। उदाहरणका लागि महिला अधिकार, बाल अधिकार, दलित वा अपाङ्ग वर्गको संरक्षण, श्रमिक अधिकार आदि कानुनमा स्पष्ट रूपमा समावेश हुनु आवश्यक छ। यसले समाजमा न्याय र समानताको भावना प्रवर्द्धन गर्छ र दीर्घकालीन सामाजिक स्थायित्वको आधार तयार गर्छ।

नेपालमा सामाजिक आवश्यकताको प्रतिबिम्ब कायम राखेर कानुन निर्माण गर्नका लागि संवैधानिक निर्देश, विशेषज्ञ समितिहरू, सार्वजनिक परामर्श र अन्तर्राष्ट्रिय अभ्यासको अध्ययन अनिवार्य छ। यसले कानुनलाई न्यायसंगत, समावेशी र दीर्घकालीन प्रभावकारी बनाउँछ। सामाजिक आवश्यकता र कानुनको सम्बन्ध बलियो हुँदा मात्रै समाजमा विश्वास, स्थायित्व र मानव कल्याण सुनिश्चित हुन्छ। यसैले कानुन निर्माण केवल शासनको औपचारिक प्रक्रिया नभई समाजको दर्पण र भविष्यको संरक्षकको रूपमा हुनु आवश्यक छ।

कानुन निर्माण प्रकृयाका सैद्धान्तिक पक्षहरु

मानवीय क्रियाकलाप, चालचलन र व्यवहारलाई सञ्चालन, नियन्त्रण र व्यवस्थित गर्न निर्माण गरिएका सिद्धान्त र नियमहरूको संगालो कानुन हो । कानून निर्माण प्रकृया एक वहुआयामिक कार्य हो जसले विभिन्न चरण र निकायहरूलाई समेट्छ । यो प्रक्रिया संसद, कार्यपालिका, न्यायपालिका, नागरिक समाज, विशेषज्ञ, तथा जनताको सहभागितामा निर्भर रहन्छ । विधेयक तर्जुमा, छलफल, परिमार्जन, स्वीकृति र कार्यान्वयनसम्मका चरणहरूले यो प्रक्रिया जटिल र समावेशी बनाउँछ । कानूनी मस्यौदा तयार गर्दा संविधान, मानवअधिकार, सामाजिक न्याय र व्यावहारिक आवश्यकताको समन्वय गर्नुपर्छ । राजनीतिक इच्छाशक्ति, जनचासो र प्रशासनिक क्षमताले पनि कानुन निर्माण प्रकृयालाइ प्रभाव पार्छ । अतः कानून निर्माण केवल कानुनी विषय मात्र नभई राजनीतिक, सामाजिक, आर्थिक र सांस्कृतिक पक्षहरूलाई समेत समेट्ने एक बहुआयामिक कार्य हो । सामान्यतया शक्तिपृथकीकरणको सिद्धान्तअनुसार व्यवस्थापिकाले कानुन निर्माण गर्ने, कार्यपालिककाले यस्ता कानुनको कार्यान्वयन गर्ने गर्दछन् । तर, यी तीनवटै निकाय कानुन निर्माण र कार्यान्वयनमा व्यावहारिक रूपमा संलग्न भएका हुन्छन् । नेपालको संविधानको व्यवस्थाअनुसार प्रदेशसभाले आफ्नो लागि कानुनको निर्माण गर्दा संघीय कानुन, नेपालको संविधानसँग प्रतिकूल नहुनेगरी र प्रदेशको विधान तथा कानुनहरूसँग नबाझिने गरी कानुन निर्माण गर्ने अधिकार दिइएको छ । नेपालको संविधानको धारा ३१ मा संघ र प्रदेशबीचको व्यवस्थापकीय अन्तरसम्बन्धको व्यवस्था गरिएको छ । यसअनुसार संघीय कानुन पुरै देशभर वा आवश्यकतानुसार प्रदेशको कुनै क्षेत्रमा मात्र लागू हुनेगरी बनाउन सक्ने व्यवस्था छ । यसैगरी, प्रदेश कानुन पुरै प्रदेशभर वा प्रदेशको कुनै क्षेत्रमा मात्र लागू हुनेगरी बनाउन सक्दछ । दुई वा दुईभन्दा बढी प्रदेशले संविधानको अनुसूची ६ मा उल्लिखित प्रदेशको अधिकारको सूचीको कुनै विषयका कानुन नेपाल सरकार वा संघीय सरकारसमक्ष अनुरोध गरेमा संघीय संसद्ले आवश्यक कानुन बनाउन सक्ने यस्तो कानुन सम्बन्धित प्रदेशमा मात्र लागू गर्ने व्यवस्था छ ।

नेपालमा कानुन निर्माण प्रक्रिया केवल नियम बनाउने कार्य नभई बहुआयामिक र समावेशी प्रक्रिया हो। यसले मानव क्रियाकलाप, व्यवहार र सामाजिक व्यवस्थालाई सञ्चालन, नियन्त्रण र व्यवस्थित गर्ने उद्देश्य राख्छ। कानुन निर्माणमा संसद, कार्यपालिका, न्यायपालिका, विशेषज्ञ, नागरिक समाज र जनताको सहभागिता अनिवार्य हुन्छ। विधेयकको तर्जुमा, छलफल, परिमार्जन, स्वीकृति र कार्यान्वयनका चरणहरूले यो प्रक्रिया जटिल र बहुपक्षीय बनाउँछ।

कानुनी मस्यौदा तयार गर्दा संविधान, मानवअधिकार, सामाजिक न्याय र व्यावहारिक आवश्यकताको समन्वय गर्नुपर्छ। यसमा राजनीतिक इच्छाशक्ति, जनचासो र प्रशासनिक क्षमता पनि प्रभाव पार्ने तत्व हुन्। सामान्यतया शक्तिपृथकीकरणको सिद्धान्तअनुसार व्यवस्थापिकाले कानुन निर्माण गर्छ, कार्यपालिकाले कार्यान्वयन गर्छ भने न्यायपालिकाले त्यसको व्याख्या र निगरानी गर्छ। तर व्यवहारमा यी तीनवटै निकाय कानुन निर्माण र कार्यान्वयनमा अन्तःसम्बद्ध हुन्छन्।

नेपालको संविधान अनुसार प्रदेशसभाले आफ्नो क्षेत्रमा कानुन निर्माण गर्न सक्छ, तर त्यसले संघीय कानुन र संविधानसँग विरोधाभास हुनु हुँदैन। संघीय कानुन आवश्यक परे पुरै देशभर वा विशेष प्रदेशमा लागू गर्न सकिन्छ। यसैगरी, दुई वा दुईभन्दा बढी प्रदेशले कुनै विषयमा संघीय कानुनको आवश्यकता देखाए संघीय संसद्ले सम्बन्धित कानुन निर्माण गरी लागू गर्न सक्छ।

नेपालमा कानुन निर्माणका समस्याहरु

नेपालमा कानुन निर्माण प्रक्रियामा विभिन्न समस्या छन् जसले प्रभावकारी र न्यायोचित कानुन निर्माणमा बाधा पुर्याउँछन्। सबैभन्दा ठूलो समस्या भनेको राजनीतिक हस्तक्षेप हो, जसले कानुनलाई दलविशेषको स्वार्थअनुसार मोड्ने प्रयास गर्छ। त्यस्तै, जनसहभागिता र सरोकारवालाको सुझावको अभावमा कानुन जनताको चाहनाअनुरूप बन्न सक्दैन। कानुनी तथा प्राविधिक विशेषज्ञताको कमी, अस्पष्ट नीति, प्रक्रिया ढिलो हुने प्रवृत्ति, पुराना कानुनहरूको अद्यावधिक नहुनु, तथा सम्बन्धित निकायबीच समन्वयको कमजोरीजस्ता समस्याहरू पनि छन्। यसका साथै कानुनहरू कठिन भाषामा लेखिने भएकाले सर्वसाधारणलाई बुझ्न गाह्रो हुन्छ।

तर, कानुन निर्माणमा धेरै चुनौतीहरू पनि छन्। पहिलो चुनौती भनेको राजनीतिक प्रभाव हो। धेरै पटक कानुन निर्माण प्रक्रिया दलगत स्वार्थ र सत्ता केन्द्रित मानसिकतामा बाधित हुन्छ। कानुन समाजको आवश्यकता अनुसार नभई वर्तमान सत्ता वा दबाब समूहका हित अनुसार तय हुन सक्छ। दोस्रो चुनौती भनेको जनचेतनाको अभाव हो। नागरिकको आवश्यकता बुझ्न, सुझाव लिन वा सार्वजनिक परामर्श प्रक्रिया प्रभावकारी रूपमा सञ्चालन नगरेको खण्डमा कानुन जनताको वास्तविक जीवनसँग मेल खान सक्दैन। तेस्रो चुनौती भनेको कानुनको कार्यान्वयन र निगरानी हो। कानुन बनेको मात्र पर्याप्त छैन, त्यसको प्रभावकारी कार्यान्वयन र कानुन उल्लङ्घनको सजाय सुनिश्चित गर्नुपर्छ।

नेपालमा विभिन्न निहित स्वार्थका आधारमा संविधान ऐन, नियम निर्माण गर्न दबाब पर्ने प्रवृत्ति बढ्दै जानु, कानुन निर्माणले राष्ट्रिय आवश्यकतालाई सम्बोधन गर्नुपर्नेमा सो हुन नसकेको, कानुनले जनताको भावना र मर्मको प्रतिनिधित्व गर्न नसकेको, सम्बन्धित क्षेत्रका कानुनविद्को सहयोग उल्लेखनीय एवं गम्भीर रूपमा लिन नसकेको, कानुन निर्माण गर्न विशेष गरी निहितस्वार्थका आधारमा ऐन, बनाउन संसद्बाट पारित गराउन कठिनाइ हुने भएकाले अध्यादेशमार्फत ऐन, जारी गर्ने प्रवृत्ति देखिएको, दीर्घकालीन सोचको आधारमा कानुन नबनाउने प्रवृत्ति र दातृसंस्थाको दबाबमा कानुन निर्माण हुने गरेको, कानुन निर्माणको आवश्यकताबोध सरकारले गर्न नसक्दा अदालतबाट निर्देशनात्मक आदेश दिइरहनुपर्ने स्थिति सिर्जना भएको हतारहतारमा कानुन निर्माण गर्ने प्रवृत्ति, आवश्यकतानुसार निर्माण प्रक्रियामा सरोकारवालाको सहभागिता हुन नसकेको, विभिन्न क्षेत्रगत कानुन एकआपसमा बाझिने गरी कानुन निर्माण भएको र कार्यान्वयन पक्ष अत्यन्त कमजोर हुनु , कानुन निर्माण प्रकृया अनुसन्धानमा आधारित हुन नसक्नु,राजनीतिक स्वार्थ वा नेतृत्वको लहड नै कानुनको आवश्यकता दर्शाउने आधार बननु,कानून निर्माणमा सरोकारवालाको सहभागीतालाई वेवास्ता गरिनु,साझा सुचिका बिषयमा संघयि कानून नबन्दा प्रदेश र स्थानीय तहको कानून निर्माण प्रभावित हुनु, प्रमाणमा आधारित वा तथ्यमा आधारित  भएर कानून तर्जुमा हुन सकेनन,,अनुसन्धान र प्रभाव मूल्यांकन गर्ने परिपाटी अझै आत्मसात गर्न नसक्नु, कानुन निर्माण प्रकृयामा लक्षित समुहको आवश्यकता भनदा स्वार्थ समुहको प्रभाव बढी रहनु,गोपयता कायम गर्नु पर्ने बिषय कानून तर्जुमाको संस्कृति बन्नु,कानूनले पार्ने प्रभावको आंकलन नगरी नयाँ बिषयहरु प्रवेश गराइदा कार्यान्वयनमा असहजता उत्पन्न हुनु,कानून तर्जुमामा कानून आयोगको भूभिकालाई उपेक्षा गरिनुकानुन निर्माणका समस्या हुन् ।

कानुन निर्माणमा बाहृय हस्तक्षेप, चासो र आन्तरिक स्वार्थको व्यवस्थापन

नेपालमा कानुन निर्माण प्रक्रियामा मुख्यतः तीन प्रकारका स्वार्थहरू हावी भएका छन्: बाह्य हस्तक्षेप, चासो, र आन्तरिक स्वार्थ। बाह्य हस्तक्षेप प्रायः दाता संस्थाहरू, भ्रमण, गोष्ठी, तालिम, सन्धि–अभिसन्धि आदिको माध्यमबाट हुन्छ, जसमा शक्तिराष्ट्रहरूको प्रभाव र उनीहरूको स्वार्थअनुरूप कानुन बनाउन दबाब देखिन्छ। फौजदारी र देवानी संहिताको मस्यौदा निर्माणमा यूएनडीपी र जाइकाको प्रत्यक्ष सहभागिता देखिएको थियो। आन्तरिक रूपमा व्यापारी र कर्मचारीहरूको प्रभाव, साथै सांसदहरू स्वविवेकभन्दा बाह्य तथा आन्तरिक दबाबमा काम गर्ने अवस्थाले कानुनमा विकृति ल्याएको छ। संसदीय समिति र कानुन आयोगमा विदेशी संस्थाहरूले आफ्ना विज्ञहरूमार्फत प्रभाव जमाउने प्रयास गर्ने गरेका छन्।

सुशासन ऐन २०६४ को मस्यौदा विदेशीले बनाइदिएकाले त्यसमा नेपाली मौलिकता कम छ । कृषि विकास रणनीति २०७२, पुनर्वास तथा पुनर्स्थापना नीति २०७१ एशियाली विकास बैंकको सहयोगमा बनेको हो ।यस्तै नर्वेको सहायतामा विद्युत् ऐन, २०४९ बनेको हो । जाइकाको सहयोगमा आमसञ्चार नीति, २०७३ र सूचना तथा सञ्चारप्रविधि नीति २०७२ तयार भएको हो । वन ऐन ,२०७१ को मस्यौदामाथिको छलफलका लागि पनि दाताको रकम खर्च भएको छ ।संयुक्त राष्ट्रसंघीय वातावरण परियोजना (यूनेप) को बैंककस्थित क्षेत्रीय कार्यालय अन्तर्गतका देशहरूमा वातावरण सम्बन्धी कानुन बनाउने कार्ययोजना अन्तर्गत वातावरण ऐन ,२०५३ बनेको हो । यि केवल प्रतिनिधी घट्ना र अवस्था मात्र हुन। खोज्दै जाँदा यसको लिस्ट लामै हुन सक्छ ।कानून निर्माण जस्तो कार्यमा दाताको सहयोग लिनु भनेको नेपालमा वाह्य हस्तक्षेपलाई बढावा दिनु हो । गजवको कुरो के छ भने नेपालमा कानून निर्माणमा दाताको श्रोत खर्च गर्न र बिदेश भ्रमणमा रमाउने सोंच, शैली,चिन्तन ,परम्परा,धारणा,मनोप्रवृतिले संस्कारकै रुप ग्रहण गरेको अवस्था विधमान छ । यसैमा  हाम्रा कानून निर्माण प्रकृयामा संलग्न हुने पात्र र कर्ताहरु रमाउने परम्परा नै छ ।

भावी कार्यदिशा

नेपालमा कानुन निर्माण प्रभावकारी बनाउन केही महत्वपूर्ण सुधार आवश्यक छन्। यसका लागि बृहत् अनुसन्धान, छलफल र विज्ञको रायको आधारमा मात्रै कानुन निर्माण गर्नुपर्छ, जसले जनताको आवश्यकता र राष्ट्रिय हितलाई सम्बोधन गर्छ। कानुन निर्माण सामूहिक जिम्मेवारी हो भन्ने संस्कृतिको विकास गर्नुपर्छ । सरोकारवालाको सहभागिता र कानुनको संवैधानिकता परीक्षण सुनिश्चित गर्नुपर्छ। संघ, प्रदेश, स्थानीय तह तथा कानुन आयोगको भूमिका सशक्त बनाउँदै विधायिकामा स्वतन्त्र कानुनी संयन्त्र स्थापना आवश्यक छ। कानुनको कार्यान्वयनको मूल्याङ्कन प्रत्येक तीन वर्षमा अनिवार्य गरिनुपर्छ । अदालतका व्याख्याबारे विधायकोंलाई अभिमुखिकरण गरिनुपर्छ। अन्ततः, कानुन निर्माण प्रक्रियालाई पारदर्शी, निष्पक्ष र तथ्यमा आधारित बनाइँदा मात्रै स्वार्थ समूहको प्रभाव रोक्न सकिन्छ।

उपसंहार

कानुन समाजलाई व्यवस्थित र निर्देशित गर्ने एउटा औजार हो। यसको अज्ञानता कसैलाई पनि क्षम्य नहुने हुनाले कानुनहरू परिष्कृत गर्दै समाजलाई सही दिशामा डोर्याउने खालका हुनुपर्दछ । यसका लागि सम्बद्ध पक्षहरूको प्रभावकारी भूमिका हुनु पहिलो सर्त रहन्छ ।कानून निर्माण प्रकृया निकै जटिल र एउटा लामो प्रकृया भएकाले यसको तर्जुमामा निकै संवेदनशिल भएर लाग्नु पर्दछ । कानून निर्माणमा वाह्य हस्तक्षेप र स्वार्थ समुहको प्रभावले कानून निर्माणमा समस्या देखिएको अवस्था छ । यस्का लागि कानुन निर्माण प्रकृयामा संलग्न निकाय र यसका कर्ताहरुले इमानदारपुर्वक आफ्नो कर्तव्य निर्वाह गर्नु आवश्यक छ ।

(उप्रेती कोलेनिका मोरङमा कार्यरत छन् ।)