संस्थाकेन्द्रित शासनको अपरिहार्यता

संस्थाकेन्द्रित शासनको अपरिहार्यता

तोमनाथ उप्रेती

राज्यको सफलता केवल संविधान, कानुन वा नीतिमा निर्भर हुँदैन। यसको वास्तविक शक्ति शासन सञ्चालनको चरित्रमा निहित हुन्छ। शासन संस्था केन्द्रित छ कि व्यक्ति केन्द्रित, यही प्रश्नले राष्ट्रको भविष्य निर्धारण गर्छ। जहाँ संस्था बलिया हुन्छन्, त्यहाँ राज्य स्थिर हुन्छ। जहाँ व्यक्ति बलिया हुन्छन्, त्यहाँ राज्य अस्थिर बन्छ। संस्था दीर्घकालीन हुन्छन्। व्यक्ति क्षणिक हुन्छन्। संस्था नियमको प्रतीक हुन्। व्यक्ति इच्छाको प्रतिनिधि हुन सक्छन्।

संस्था केन्द्रित शासन प्रणालीमा निर्णय विधि, प्रक्रिया र कानुनी आधारमा गरिन्छ। त्यहाँ पदाधिकारीभन्दा पदको गरिमा ठूलो हुन्छ। कुनै मन्त्री, प्रधानमन्त्री वा उच्च अधिकारी परिवर्तन भए पनि राज्यको कार्यप्रणाली निरन्तर चलिरहन्छ। नीतिको दिशा व्यक्तिको मनोवृत्तिले होइन, संस्थागत मान्यता र कानुनी व्यवस्थाले निर्धारण गर्छ। यही कारणले विकसित लोकतन्त्रहरूमा सरकार फेरिए पनि राज्यको स्थायित्व डगमगाउँदैन।व्यक्ति केन्द्रित शासनमा भने सत्ता संस्थाभन्दा व्यक्तिको वरिपरि घुम्न थाल्छ। निर्णय प्रक्रियामा नियमभन्दा सम्बन्ध प्रभावशाली बन्छ। क्षमता भन्दा निकटता मूल्यवान् ठहरिन्छ। संस्थागत संरचना क्रमशः औपचारिक आवरणमा सीमित हुन पुग्छ। वास्तविक शक्ति केही व्यक्तिको घेराभित्र केन्द्रित हुन्छ। यस्तो अवस्थामा राज्यको चरित्र लोकतान्त्रिक देखिए पनि व्यवहारमा व्यक्तिगत प्रभावको बन्दी बन्न पुग्छ।

राजनीतिशास्त्री म्याक्स वेबरले वैधानिक तर्कसंगत अधिकारलाई आधुनिक राज्यको आधार मानेका थिए। उनका अनुसार आधुनिक शासन व्यक्तिको करिश्मा वा व्यक्तिगत प्रभुत्वमा होइन, नियम र संस्थाको वैधानिकतामा आधारित हुनुपर्छ। जब निर्णय व्यक्ति विशेषको इच्छामा निर्भर हुन्छ, तब शासन पूर्वानुमानयोग्य रहँदैन। अनिश्चितता बढ्छ। अनिश्चितताले विकासलाई कमजोर बनाउँछ।

नेपालको सन्दर्भमा यो बहस झन् सान्दर्भिक देखिन्छ। संविधानले संस्थागत शासनको परिकल्पना गरेको छ। मन्त्रालयहरूमा सचिव, विभाग, प्राविधिक निकाय र प्रशासनिक संयन्त्रको व्यवस्था छ। तर व्यवहारमा कहिलेकाहीँ अनौपचारिक शक्ति संरचनाले औपचारिक संस्थालाई छायामा पार्ने प्रयास गरेको देखिन्छ। सल्लाहकार, स्वकीय सचिवालय, पहुँच समूह वा राजनीतिक प्रभावका अनौपचारिक वृत्तहरू निर्णय प्रक्रियामा हावी हुँदा संस्थागत उत्तरदायित्व कमजोर बन्न सक्छ।संस्था केन्द्रित शासनको पहिलो विशेषता पारदर्शिता हो। निर्णय कसले गर्यो भन्ने स्पष्ट हुन्छ। प्रक्रिया अभिलेखमा रहन्छ। जवाफदेहिता सुनिश्चित हुन्छ। तर व्यक्ति केन्द्रित संरचनामा निर्णयको स्रोत अस्पष्ट बन्छ। प्रभाव पर्दा जिम्मेवारी कसले लिने भन्ने प्रश्न उठ्छ। अधिकार र उत्तरदायित्वबीचको सम्बन्ध कमजोर हुन थाल्छ।दोस्रो विशेषता निष्पक्षता हो। संस्था व्यक्तिप्रति होइन, नियमप्रति प्रतिबद्ध हुन्छ। न्यायालय, लोकसेवा, निर्वाचन आयोग वा अख्तियारजस्ता निकायहरू बलिया हुनुको अर्थ यही हो। तिनीहरूले व्यक्तिको होइन, विधिको शासन स्थापित गर्छन्। जब संस्था कमजोर हुन्छन्, तब कानुनको स्थान प्रभावले लिन थाल्छ।

विश्वका सफल राष्ट्रहरूको इतिहास हेर्दा एउटा समान सूत्र भेटिन्छ। उनीहरूले व्यक्तिपूजाभन्दा संस्थाको विकासलाई प्राथमिकता दिएका छन्। संयुक्त राज्य अमेरिका, जर्मनी र जापानजस्ता विकसित राष्ट्रहरूले संस्था केन्द्रित शासन प्रणालीमार्फत सुशासन, स्थायित्व र समृद्धिको उदाहरण प्रस्तुत गरेका छन्।तिनको वास्तविक शक्ति संस्थागत अनुशासन, कानुनी संस्कार र प्रशासनिक दक्षतामा निहित छ।व्यक्ति केन्द्रित शासनको अर्को जोखिम उत्तराधिकारी संकट हो। जब सम्पूर्ण प्रणाली एक व्यक्तिको वरिपरि निर्मित हुन्छ, त्यो व्यक्ति हट्नेबित्तिकै संरचना कमजोर हुन थाल्छ। निर्णय प्रक्रिया अन्योलग्रस्त बन्छ। नेतृत्व परिवर्तनसँगै नीति परिवर्तन हुने प्रवृत्ति बढ्छ। दीर्घकालीन विकास योजनाहरू प्रभावित हुन्छन्।दार्शनिक अरस्तुले असल राज्यलाई कानुनद्वारा सञ्चालित राज्य भनेका थिए। उनका अनुसार व्यक्तिको शासनभन्दा कानुनको शासन श्रेष्ठ हुन्छ, किनकि कानुन भावनाबाट होइन, विवेकबाट निर्देशित हुन्छ। यही विचार आधुनिक लोकतन्त्रको आधारशिला बनेको छ।

नेपाल जस्तो विकासोन्मुख लोकतन्त्रका लागि संस्थागत शासन केवल प्रशासनिक आवश्यकता होइन, राष्ट्रिय आवश्यकता हो। राज्यलाई बलियो बनाउने बाटो नयाँ व्यक्तिहरू खोज्नुमा होइन, विद्यमान संस्थाहरूलाई सक्षम, स्वायत्त र उत्तरदायी बनाउनुमा छ। संस्था बलिया हुँदा नेतृत्व परिवर्तनले संकट सिर्जना गर्दैन। नीति निरन्तर रहन्छ। नागरिकको विश्वास बढ्छ। विकास दिगो बन्छ।अन्ततः प्रश्न सरल छ तर गम्भीर छ। राष्ट्र व्यक्तिको छायाँमा चल्ने कि संस्थाको आधारमा उभिने ? व्यक्ति चम्किन सक्छन्, तर संस्था टिक्छन्। व्यक्ति प्रभावशाली हुन सक्छन्, तर संस्था विश्वसनीय हुन्छन्। व्यक्ति समयसँगै हराउँछन्, तर संस्था पुस्तौँसम्म राष्ट्रको मेरुदण्ड बनेर रहन्छन्। त्यसैले सुशासनको मार्ग व्यक्ति केन्द्रित प्रभावबाट होइन, संस्था केन्द्रित उत्तरदायित्वबाट निर्माण हुन्छ। यही लोकतन्त्रको आत्मा हो। यही समृद्ध राज्यको आधार हो।

मन्त्रालयको सबैभन्दा अनुभवी, संस्थागत र पेशागत सल्लाहकार सचिव नै हुन्। सचिव कुनै दलको प्रतिनिधि होइनन्। कुनै चुनावी अभियानका पात्र होइनन्। उनी राज्यको स्थायी स्मृति हुन्। नीतिको निरन्तरता हुन्। कानुनी प्रक्रियाका संरक्षक हुन्। संस्थागत ज्ञानका भण्डार हुन्। मन्त्री आउँछन् र जान्छन्। सचिवालय फेरिन्छ। सरकार बदलिन्छ। तर प्रशासनिक संस्थाको मेरुदण्डका रूपमा सचिव रहिरहन्छन्।नेपालको प्रशासनिक संरचनाले मन्त्रीलाई सहयोग गर्न पर्याप्त संयन्त्र निर्माण गरिसकेको छ। सचिव छन्। सहसचिव छन्। उपसचिव छन्। विषयविज्ञ कर्मचारी छन्। कानुनी शाखा छ। योजना शाखा छ। अनुगमन संयन्त्र छ। यसमाथि मन्त्रीले निजी सचिवका रूपमा उपसचिव स्तरको अधिकृत पनि पाउँछन्। यस्तो अवस्थामा थप सल्लाहकार र स्वकीय सचिवालयको आवश्यकता किन पर्छ भन्ने प्रश्न स्वाभाविक बन्छ।

प्रायः यहाँबाट समस्या सुरु हुन्छ। सल्लाहकारको नाममा समानान्तर शक्ति केन्द्र जन्मिन थाल्छ। निर्णय प्रक्रियामा औपचारिक संरचनाभन्दा अनौपचारिक प्रभाव बलियो बन्न थाल्छ। संस्थागत ज्ञानभन्दा व्यक्तिगत निकटता प्रभावशाली बन्न थाल्छ। योग्यता भन्दा पहुँचको मूल्य बढ्न थाल्छ। राज्यको औपचारिक ढोका छेउमै अनौपचारिक ढोका खुल्न थाल्छ।सुशासनको मूल सिद्धान्त स्पष्ट छ। अधिकार र उत्तरदायित्व एउटै संरचनाभित्र रहनुपर्छ। तर जब निर्णय दिने व्यक्ति औपचारिक संरचनाभित्र हुँदैन र उत्तरदायित्व बहन गर्ने व्यक्ति अर्को हुन्छ, तब जवाफदेहिताको रेखा धमिलो बन्छ। प्रशासनिक भाषामा यसलाई द्वैध अधिकार प्रणालीको समस्या भनिन्छ। अधिकार एकातिर। जिम्मेवारी अर्कोतिर। परिणामस्वरूप निर्णय प्रक्रिया अस्पष्ट बन्छ।

विश्वका विकसित लोकतन्त्रहरूले यस विषयमा सन्तुलित अभ्यास अपनाएका छन्। बेलायतमा मन्त्रीहरूलाई राजनीतिक सल्लाहकार उपलब्ध गराइन्छ। तर तिनको संख्या सीमित हुन्छ। भूमिका स्पष्ट हुन्छ। उत्तरदायित्व परिभाषित हुन्छ। उनीहरूले स्थायी प्रशासनिक संयन्त्रलाई प्रतिस्थापन गर्दैनन्। बरु राजनीतिक प्राथमिकता र प्रशासनिक कार्यान्वयनबीच पुलको भूमिका खेल्छन्।बेलायत, क्यानडा र अष्ट्रेलियाजस्ता संसदीय लोकतन्त्र भएका मुलुकहरूले राजनीतिक नेतृत्व र स्थायी प्रशासनबीच सन्तुलन कायम गर्दै संस्था केन्द्रित शासन प्रणालीलाई बलियो बनाएका छन्।

क्यानडाले संस्थागत सुशासन, संघीय लोकतन्त्र र उत्तरदायी सार्वजनिक प्रशासनको सफल अभ्यास प्रस्तुत गरेको छ।  क्यानडामा मन्त्रीहरूलाई राजनीतिक सहयोगी उपलब्ध गराइए पनि स्थायी निजामती प्रशासनको भूमिका कमजोर बनाइँदैन।  अष्ट्रेलियाले संसदीय लोकतन्त्र, संघीय शासन प्रणाली र उत्तरदायी सार्वजनिक प्रशासनको सफल अभ्यास विकास गरेको छ। अष्ट्रेलियामा राजनीतिक सल्लाहकारहरूको भूमिका स्पष्ट रूपमा सीमित गरिएको हुन्छ, जसले स्थायी निजामती प्रशासनको कार्यक्षेत्र अतिक्रमण गर्दैन। राजनीतिक स्टाफ हुन्छन्। तर उनीहरू सार्वजनिक सेवा प्रणालीमाथि समानान्तर शक्ति केन्द्र बन्न पाउँदैनन्। नीति निर्माणमा अन्तिम प्राविधिक आधार भने स्थायी निजामती प्रशासनकै हुन्छ।

सिङ्गापुरले दक्ष प्रशासन, कठोर उत्तरदायित्व र संस्था केन्द्रित शासन प्रणालीमार्फत उल्लेखनीय विकास हासिल गरेको छ।  सिङ्गापुरको सार्वजनिक प्रशासनमा व्यक्तिगत प्रभावभन्दा संस्थागत क्षमता र व्यावसायिक दक्षतालाई बढी महत्त्व दिइन्छ।   सिङ्गापुरको सफलताको आधार बलिया संस्था, स्पष्ट नीति र प्रभावकारी कार्यान्वयन क्षमता हो। को अनुभव झन् रोचक छ। त्यहाँ संस्थागत क्षमता, दक्ष सचिवालय र व्यावसायिक प्रशासनलाई प्राथमिकता दिइन्छ। व्यक्तिगत सल्लाहकारभन्दा संस्थागत विशेषज्ञतालाई महत्त्व दिइन्छ। परिणामस्वरूप निर्णयहरू व्यक्तिमा होइन, प्रणालीमा आधारित हुन्छन्।नेपालमा भने सल्लाहकार नियुक्ति प्रायः विशेषज्ञताको आवश्यकता भन्दा राजनीतिक व्यवस्थापनको साधन बन्ने गरेको आलोचना सुनिन्छ। कतिपय अवस्थामा मन्त्रालयभित्र सचिवको सुझाव एकातिर रहन्छ। सल्लाहकारको प्रभाव अर्कोतिर जान्छ। मन्त्री द्विविधामा पर्छन्। प्रशासन अन्योलमा पर्छ। निर्णय ढिलो हुन्छ। कार्यान्वयन कमजोर हुन्छ।

यसको अर्को प्रभाव आर्थिक पनि छ। स्वकीय सचिवालय विस्तार हुँदै जाँदा तलब, सुविधा, सवारी साधन, कार्यालय व्यवस्थापन र प्रशासनिक खर्च बढ्छ। राज्यको सीमित स्रोत उत्पादनशील क्षेत्रमा जानुपर्ने ठाउँमा प्रशासनिक संरचनाको विस्तारमा खर्च हुन थाल्छ। विकास बजेटभन्दा व्यवस्थापन खर्च बढ्नु कुनै पनि विकासशील राष्ट्रका लागि सुखद संकेत होइन।सबैभन्दा गम्भीर असर भने संस्थागत संस्कृतिमा पर्छ। कर्मचारीतन्त्रले महसुस गर्न थाल्छ कि क्षमता भन्दा पहुँच शक्तिशाली छ। नियमभन्दा सम्बन्ध प्रभावकारी छ। यसले मनोबल कमजोर बनाउँछ। पेशागत निष्पक्षता क्षीण बनाउँछ। अन्ततः संस्थागत विश्वासको क्षय हुन्छ। विश्वासको क्षय कुनै पनि राष्ट्रका लागि मौन संकट हो। यो तुरुन्त देखिँदैन। तर दीर्घकालमा राज्यका जगहरू कमजोर बनाउँछ।

राजनीतिक नेतृत्वलाई विशेषज्ञताको आवश्यकता पर्न सक्छ। नयाँ विषय आउन सक्छन्। प्रविधि, जलवायु परिवर्तन, कृत्रिम बुद्धिमत्ता वा अन्तर्राष्ट्रिय वार्ताजस्ता जटिल क्षेत्रमा बाह्य विज्ञ आवश्यक हुन सक्छन्। तर यस्तो आवश्यकता स्पष्ट मापदण्ड, सीमित अवधि, पारदर्शी छनोट र निश्चित जिम्मेवारीसहित हुनुपर्छ। अन्यथा सल्लाहकार ज्ञानका स्रोत होइनन्, शक्ति दलालका केन्द्र बन्न सक्छन्।

यसैले मूल प्रश्न फेरि उभिन्छ। यदि मन्त्रालयमा सचिव छन्। अनुभवी प्रशासनिक संयन्त्र छ। निजी सचिवका रूपमा उपसचिव छन्। विषयगत विज्ञताको संस्थागत संरचना छ। तब थप सल्लाहकारको औचित्य स्पष्ट रूपमा प्रमाणित हुनुपर्छ। आवश्यकता प्रमाणित नभएसम्म संरचना विस्तार गर्नु राज्यको विवेक होइन, राज्यको बोझ बढाउनु हो।सुशासनको सौन्दर्य व्यक्तिमा होइन, संस्थामा हुन्छ। राष्ट्र बलियो तब बन्छ जब निर्णय व्यक्तिको कानमा फुसफुसाइएका सल्लाहबाट होइन, संस्थागत विवेकबाट निर्देशित हुन्छन्। सचिवालयको शक्ति विस्तारमा होइन, संस्थागत क्षमताको सुदृढीकरणमा नै आधुनिक राज्यको भविष्य सुरक्षित हुन्छ।